本网讯（通讯员：林小靖）存量时代，城市更新早已成为湖南城市高质量发展的核心抓手。近日湖南省住建厅发布《湖南省城市更新政策工具箱（2026 年 6 月征求意见稿）》，整合规划、土地、产权登记、审批、金融、财税、综合配套七大板块共 93 条硬核政策，直击老旧小区、旧厂区、城中村、历史街区改造痛点、堵点，给全省更新项目送上全套政策 “解药”。

 

一、政策出台背景

 

当前湖南城镇化正式进入存量提质阶段，长沙作为国家城市更新示范城市，全省各市县大量老旧小区、低效厂房、闲置零星用地、历史建筑亟待盘活。过去更新项目普遍面临规划指标卡死、土地手续繁琐、审批周期长、资金平衡难、产权归集复杂五大难题。

本次政策工具箱立足省内实操痛点，借鉴全国先进城市经验，形成可直接选用、灵活组合的标准化政策工具，核心导向：弹性规划、复合用地、简化审批、多元融资、税费减负、社会资本友好，真正降低更新项目制度性成本，实现片区资金自平衡。

 

二、七大板块核心政策深度拆解

 

（1）规划支持

 

规划是城市更新第一道关口，本次政策最大突破是弱化刚性管控，强化动态调整，五大利好直接落地：

1.详规动态维护，审批流程大幅简化 

更新片区可同步编制片区策划、实施方案、控规，推行 “同步编制、联合审查”；技术修正、小幅优化调整无需完整控规修改流程，可简化论证合并环节，部分审批权限下放辖区政府，大幅缩短前期规划周期。同时推行片区 “一次性总图审批”，片区整体平衡指标，不再单个地块反复调规。

2.多类建筑不计容，公共配套零成本扩容 

市政、平急两用设施、无障碍电梯、连廊、保温外墙、厂房新增夹层等配套面积，不计入容积率核算。

3.容积率跨单元转移 + 区级指标池双重激励

· 多保留历史建筑、多无偿移交公服设施，其建筑面积可在本单元内按贡献的相应建筑面积补足。鼓励探索跨项目或跨单元容积率转移和奖励机制，实现区域更新资金平衡；同性质地块指标可在辖区内流转，优先倾斜轨道站点、城市核心区。

· 各区建立城市更新建筑规模指标池：无偿开放公共空间、保护文保建筑，按占地 1:1 折算建筑面积奖励，最高不超过原核定规模 20%。

4.老旧小区自主更新专项奖励 

C/D 级危房业主集资拆除重建，不增加户数前提下，增设物业、养老、社区用房，新增建筑面积最高上浮 20%，支持居民自主改造，破解危房改造资金难题。

5.绿地、市政道路指标柔性管控 

立体绿化折算绿地率（单处≥100㎡，限高 40 米）；街巷支路可缩窄红线、降低建筑退距；整体更新项目可按不低于现状标准审批，老旧片区不用硬套新建小区严苛规范。

 

（2）土地政策

 

土地是更新项目资金平衡核心，9 大创新政策彻底放开存量用地束缚：

1.土地混合利用正面清单，兼容业态门槛降低 

省自然资源厅出台混合用地正负面清单，主导功能建筑面积超 50% 即可认定用地性质；兼容用途 (除配套设施外) 计容建筑面积应小于宗地总计容建筑面积的 15%。混合用地出让年限可分用途设定，综合用地最高 50 年。

2.存量业态转换 5 年过渡期，“先经营、后变性” 

存量厂房、楼宇发展新产业、新业态，5 年内不改变用地主体、不补缴土地出让金，仅需到期评估后再办理用地变更；过渡期新增配套设施按原用地手续办理，大幅降低企业试错成本，适合文创、科创、康养改造项目。

3.地上地下一体化分层供地，桥下空间合规利用 

更新项目同步统筹地上地下空间，地下可单独出让、分层确权登记；桥下空间制定正负清单，合规配套经营纳入规范化管理，新增低成本经营性空间。

4.零星边角地灵活处置，简化用地手续 

小区加装电梯、充电桩、口袋公园建设免办用地手续；建成区夹心地、插花地可协议出让给相邻主体统一开发，面积不超项目总面积 10%；政府储备零星用地可作价入股支持重点更新项目。

5.地价、供地模式多重减负

· 危旧房拆除重建新增住宅面积，按基准地价 40% 补缴土地出让金；旧改拆除、场地平整、无偿移交公服成本可抵扣地价评估。

· 土地出让金最长分期 1 年，首付不低于 50%；保障性租赁住房、社区养老配套可划拨或协议出让。

· 经营性用地推行 “带方案出让、招拍挂综合评价”，兼顾产业、安置、历史建筑保留需求。

6.成片更新异地平衡机制 

开发价值低、难以自平衡的片区，可联动辖区优质出让地块综合开发，实现肥瘦搭配、片区资金统筹平衡。

 

（3）产权归集与不动产登记

 

针对更新项目多产权、历史遗留办证难问题，推出全流程登记便利政策：

1.分层、分区、分空间独立确权 

混合业态、地上地下空间可分层分割登记，兼容用途单独注记；项目可分期办理权证，方便企业分阶段融资。

2.预告登记、带押过户常态化 

更新改造前可凭共建协议办理重建房屋预告登记，原有抵押可延续至新房；全面推行 “带押过户、无还本续贷、带封过户”，不用解押即可完成改造、产权转移。

3.老旧小区重建按户直接办证 

危房拆除重建、业主自主更新项目，竣工验收后原权利人可直接按户办理新建房屋首次登记，简化多轮产权变更流程。

4.复杂权属政府兜底统筹 

多产权主体协商不成、涉及公共安全的更新项目，属地政府可依法确定实施主体，化解权属僵局；妥善处置无手续历史遗留房屋产权问题。

 

（4）审批改革

 

本次工具箱审批政策堪称 “减负大礼包”，大量改造项目免规划、免施工许可：

1.多情形豁免规划许可

在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益前提下，对以下情形豁免办理建设工程规划许可：

一是不增加建筑面积、不改变建筑主体结构、不涉及规划条件调整的既有建筑立面改造、内部装修、加固维修；

二是为保障安全而增设的消防楼梯、连廊、风井、门卫、围墙等建 (构) 筑物及设施；

三是社区公共服务 (市政) 设施改善类项目 (增设小型停车场地、充电桩、加装电梯、无障碍设施、社区公园和口袋公园、健身步道等)。

2.鼓励成片连片、成批集中加装电梯

由政府引导成片连片编制审批既有住宅加装电梯规划方案，实行加装电梯规划方案审批与方案实施分离。成片连片加梯方案经公示后联合审定，各单元业主依法表决后按审定方案实施，免于申领建设工程规划许可证。

3.限额小型工程免施工许可 

投资额 100 万以内或建筑面积 500㎡以下改造、加装电梯、老旧厂房修缮，无需办理施工许可证，大幅降低小微更新门槛。

4.“多审合一、多验合一” 

方案阶段同步申报规划、施工、消防、防空审批，并联审查；竣工推行规划、消防、人防联合验收，实现验收即发证，验收完成即刻受理不动产首次登记。

5.消防柔性审验，老旧建筑不强制对标新标准 

既有建筑改造不改变功能、不增加面积，达标现行规范确有困难的，可按不低于建成时原有消防标准验收；历史建筑改造配套专项消防专家评审机制。

6.优化规划许可流程

建设工程设计方案和建设工程规划许可证阶段，责任建筑师可协助主管部门开展技术审查，出具技术审查意见。经告知承诺，设计方案、施工图成果符合法律法规或通过相关论证的，规划资源部门可凭责任建筑师签字的技术审查意见，免于设计成果的技术审查。

 

（5）金融支持

 

针对更新项目周期长、投入大、回款慢痛点，搭建多层次融资体系：

1.政策性银行专项信贷倾斜 

国开行、农发行设立湖南城市更新专项贷款，在期限、额度、利率给予优惠，重点支持老旧小区、生态修复、历史文化保护、城市韧性提升项目。

2.市场化融资工具全面放开 

支持发行城市更新 REITs、ABS、企业债券；依托金芙蓉投资基金赋能片区更新；鼓励金融机构前期介入片区策划，提供 “融资 + 融智” 一体化服务。

3.居民改造金融减负 

创新 “带押改造” 四联办机制，旧房解押、新房抵押一次性办结；房屋所有权人个人出资改造费用，可自支付之日起两年内申请提取本人及配偶住房公积金，探索公积金贷款支持居民自主更新出资。

4.政策性工具补充项目资本金 

用好超长期特别国债、城市更新专项债，新型政策性金融工具可合规补充项目资本金，缓解前期资金压力。

 

（6）财税支持

 

1.多项行政事业收费减免 

城市更新项目拆除原建筑面积、城中村改造安置用房，经市县政府同意，免征城市基础设施配套费、不动产登记费；城市更新项目提供公益性设施、推动产业转型升级，符合条件可减免土地增值税。

2.水电气管线改造分级补贴 

自来水户表改造补助：自来水每户补助 1200 元；电力政企 5:5 分担；燃气全部由专营单位承担；通信管线政府 2 成、运营商 8 成分担，大幅降低小区配套改造成本。

 

（7）综合配套政策

 

1.多元模式吸引社会资本入场 

支持产权收购、置换、入股、租赁托管、合作开发；更新新增停车场、充电桩、广告位、公租房等经营性资源，授权实施主体运营，收益平衡项目投入；公园、公交场站配套可特许经营，期限最长 40 年。

2.设立片区统筹实施主体 

各区可指定或公开招标片区统筹主体，统筹整合地块、协调业主意愿、统一招商开发，允许主体产权合规转让，解决碎片化更新难题。

3.房屋全生命周期安全管理制度落地 

建立房屋安全定期体检、专项体检机制，推行房屋安全保险，压实业主、物业、政府三方安全责任，为危房改造、老旧建筑持续利用筑牢底线。

 

三、多元主体政策适配与应用指引

 

（1）规划设计单位

 

1.片区策划、控规、实施方案可同步编制，缩短前期周期；

2.公共配套、电梯、连廊不计容，方案配套布局更灵活；

3.绿地、退距、日照可按现状标准弹性设计，老旧片区不用生硬套用新建规范；

4.跨单元容积率转移、指标池奖励，可在方案中提前测算收益平衡，提升项目可行性。

 

（2）政府平台公司

 

1. 利用片区异地平衡、容积率奖励、指标池，解决低价值片区收支缺口；

2. 存量土地五年过渡期、混合用地政策盘活老旧厂区、闲置国资地块；

3. 申请国开行、农发行专项贷款、专项债、REITs 拓宽融资渠道；

4. 经营性公共资源长期授权运营，打造长期稳定现金流。

 

（3）房企 / 市场开发主体

 

1. 零星用地协议出让、带方案挂牌，降低拿地成本；存量补地价按 40% 基准地价计收；

2. 兼容业态、地下分层开发拓展经营性空间；

3. 大量改造事项豁免规划、施工许可，压缩开发周期；

4. 城中村、安置住房享受全套税费减免，显著降低综合开发成本。

 

（4）小区居民

 

1. C/D 级危房业主集资重建，面积最高上浮 20%，优化户型增设养老社区配套；

2. 加装电梯免规划许可，政府配套管线改造补贴；

3. 改造支出可提取公积金，支持公积金贷款减轻出资压力；

4. 房票安置全市通用，覆盖二手房、以旧换新，拓宽安置渠道。

 

四、结语

 

93 条政策工具箱，是湖南城市更新里程碑式政策文件，彻底打破过去存量改造 “规划卡指标、土地卡手续、审批卡周期、资金卡平衡” 的桎梏。从政府统筹、企业开发到居民自主改造，全链条释放政策红利，真正实现 “留得住乡愁、补得齐配套、算得清平衡” 的有机更新。

 

原文链接：关于征求《湖南省城市更新政策工具箱》意见.pdf

 

（一审：李彦、二审：孙思敏、三审：吴颖）